强制责任保险在国际海上保险领域中已广泛存在，但中国在该领域的立法仍不完善，对其基本理论的研究也稍显不足。分析了强制责任保险的性质及中国目前强制责任保险投保现状，论证了我国设立强制责任保险制度的必要性，并对构建我国水路液货危险品运输及旅客运输的强制责任保险制度提出建议。
[关键词]强制责任保险；海上保险；国际海上保险
强制责任保险，是指国家有关法律法规要求某些特殊的群体或行业对其所可能承担的某种特殊责任不管其愿意与否都必须参加投保的责任保险险种。如机动车辆第三人责任险、雇主责任险等。强制责任保险在海上保险领域中已广泛存在，例如1992年《油污损害民事责任》,1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns),2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》都规定了强制责任保险制度。由于强制责任保险在某种意义上表现为国家对个人意愿的干预，所以强制保险的范围受严格限制。当前沿海或内河液货危险品运输和客船运输实行强制责任保险制度的呼声很高。本文将对海上强制责任保险制度的适用范围、责任限额、投保主体以及直接诉讼等问题进行分析，希望能为构建水路液货危险品运输的强制责任保险制度提供一点参考。
一、海上强制责任保险的性质
(一)强制性是其最基本的特征
海上强制责任保险在性质上与普通责任保险没有区别。只是在与保险人订立海上保险合同时强制责任保险并非一定出于被保险人的自愿，而且对于某些强制责任保险险种保险人也必须接受投保。因此，强制性是海上强制责任保险的最基本的特征，并表现在保险人与被保险人两个方面。法律在规定强制责任保险的同时也会规定被保险人违反强制投保义务时的惩戒措施，以保证强制责任保险的实施。例如将投保油污责任保险作为油类运输行业准入的条件或船舶航行或入港的限制条件。当然，此种强制保险是为了推进社会公共政策而规定的保险，体现的是国家宏观调控，并且以牺牲“契约自由”原则为代价，所以这项政策必须控制在合理的范围之内，不能任其泛滥，必须与国家的社会发展水平相吻合。因此，强制责任保险的法律规定必须经过科学的论证之后才能作出，否则就是对私权利的任意的干涉。
(二)是特殊的商业性保险
强制责任保险属于商业性保险，而非社会性或政策性的保险。社会保险是国家社会保障制度的一种，以国家财政支持为后盾，目的是为人民提供基本的生活保障。社会保险具有强制性，凡是符合法定条件的公民或劳动者，其缴纳保险费用，接受保障，都是由国家立法直接规定的。社会保险的保障范围一般由国家事先规定，风险保障范围比较窄，保障的水平也比较低。这是由它的社会保障性质所决定的。政策性保险是由国家财政直接投资成立的公司或国家委托独家代办的商业保险结构，为了体现一定的国家政策，如产业政策、国际贸易等，通常会以国家财政为后盾，举办一些不以营利为目的的保险。这类保险所投保的风险一般损失程度较高，但出于种种考虑而收取较低保费，若经营者发生亏损，国家财政将给予补偿。常见的政策性保险有出口信用保险、投资保险等。另外，有观点认为对于突发性环境侵权行为的责任保险应作为商业保险看待，对于持续性环境侵权的责任保险应作为政策性保险看待。强制责任保险虽在性质上也属于商业保险，但与通常的商业保险相比具有特殊性：(1)普通商业保险关系是由当事人自愿缔结的合同关系，投保人根据合同约定，向保险公司支付保险费，保险公司根据合同约定对可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或达到约定的年龄、期限时承担给付保险金责任；但强制责任保二险中双方当事人的订约意图不一定是出于自愿。(2)目前一些强制责任保险由船东互保协会承保，多数观点认为，保赔保险并不属于商业保险范畴。
(三)引入直接诉讼方便受害方获得补偿
1992年clc公约第7条第8款规定，对油污损害的任何索赔，可向保险人直接提出。在上述情况下，保险人可不问船东的实际过失或暗中参与，而得依据第5条第1款申请责任限制。此外，保险人可以抗辩油污损害是船东的有意的不当行为所造成的，但不得提出其他依据保险合同的抗辩。在任何情况下，保险人可要求船东参加诉讼。1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns),2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》议定书都规定了类似的制度。当强制责任保险人拒绝索赔或者就索赔的有关问题发生纠纷后，可以强制责任保险人为被告向法院提起诉讼。这样可以节省索赔的时间、环节和因此而产生的费用，也可以减少受害人精神上的痛苦。因此，直接诉讼制度实际已成为强制责任保险实现其预期功能的保障。
二、我国海上强制责任保险投保的现状
我国已于2000年加入1992年clc，根据该公约规定，实际载运2000吨以上散装油类货物的船舶必须进行强制保险。我国1983年《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第13条的规定，实际载运散装油类货物2000吨以上的从事国际航线运输的船舶，必须持有《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》。因此对于这两类船舶已经依据现有法规进行强制责任保险的，无须再另行规定。
对于国内载运散装油类货物是否需要进行强制责任保险并不明确。交通部海事局《船舶载运散装油类安全与防污染监督管理办法》(1999年3月18日)第2章(油船公司和油船)第6条规定：“载运散装油货的船舶应持有主管机关认可的机构签发的《油污损害民事责任保险或其他财务保证》或提供其他有效的财务信用担保。”但交通部海事局在1999年6月24日颁布的《关于对(船舶载运散装油类安全与防污染监督管理办法)有关问题的说明》中针对“油污保险”问题说明如下：“目前，我局正在研究油船的强制保险和油污损害赔偿责任机制问题。在新的规定颁布之前，航行国际航线的油船仍按照《防止船舶污染海域管理条例》的规定执行。航行国内航线的油船，各港监不再为其办理‘财务信用证’，有关船公司可自愿为其投保油污损害责任险。”因此，目前我国相关法规并未将沿海油船油污责任保险列入强制责任保险的范围之内。不过，据知国内许多港口实际上仍要求挂靠的油船必须持有油污强制保险的证明。例如1999年3月，我国深圳市人大出台了《深圳市防治海域污染条例》，规定从事国内航线的2 000载重吨以上油船进出深圳港口时也必须投保责任险。上海海事局在2000年初出台对上海港供油船舶进行整顿和强制油污责任保险的办法，对进出上海港的油船进行强制保险，包括载油量在2000吨以下的。因此我国各港口有必要统一明确要求进出港和在港航行作业油船必须购买与其载重吨相应的“第三者责任险”或者提供其他财务保证。
2002年11月1日，国际海事组织通过了《雅典公约》2002年议定书(以下简称议定书)，这份议定书规定了强制责任保险，“要求承运人应该具有强制保险或者其他的财务担保，例如银行的财务担保或者类似的财务机构的担保，来保证根据公约规定的严格责任下人身伤亡的损害得到满意的赔偿。”我国尚未参加该议定书，国内也没有旅客运输的强制保险制度。另外，在危险货物运输方面，我国尚不存在强制责任保险制度。
三、设立强制责任保险的必要性
许多船舶油污事故，危险品船爆炸事故，旅.客运输船沉没或火灾事故都造成了巨大的经济损失，巨额索赔使得船舶所有人无法独立承担，因此受害方也就不能得到充分赔偿、.这就要求船舶所有人及其他相关责任人必须要采取有效措施确保事故发生后，能够有资金状况良好的第三方替代他承担责任，保护受害人的利益。随着污染损害赔偿案件中无过失责任、举证责任倒置等有利于弱势的被侵害人的法律原则被广泛认同和适用，损害赔偿责任越来越集中于污染危险企业的经营者，个别案件的赔偿额几近天文数字。因污染侵权人不具有足够的清偿能力，而使被侵害人实际无法得到金钱上的救济，被侵害人往往将执行不能归罪于法院的执行不利，导致群众对政府和法院的不信任和满腹怨言，不利于社会稳定和法制建设的发展要求。但国家发展首先要经济发展，而海洋污染或破坏的原因本身，却常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为，具有相当程度的价值正当性和社会有用性。而一旦发生严重污染，政府却常要为污染企业偿债。或者即使赔偿义务主体有一定的财力，也可能会由于一下子支付高额的赔偿金而使赔偿义务主体陷入困境，如企业破产，从业人员失业，数十年的经济积累可能因一次污染案件化为乌有。巨额责任的集中化，使得污染危险企业缺乏安全感，这可能导致现有经营者退出、新经营者却步的情况，从而造成社会上某些类产品的短缺，给整个社会的生产、生活带来负面影响。走可持续发展的道路，是我国经济发展的目标。另外，随着国家整体发展水平的提高，对人命的关注程度也将日益提高。对于客船沉没或火灾所造成的恶性人员伤亡事故，客观上需要加大旅客运输企业的管理水平以避免事故发生，同时提高对受害方的保护程度。
强制责任保险的作用可以概括为两方面：(1)通过投保强制责任保险提高营运成本，提高从事高风险运输行业的准入条件，迫使部分没有经济实力的公司或老龄船退出航运市场，客观上减少了事故发生的几率；(2)通过投保强制责任险以保证事故发生后受损方获得较为充分的赔偿，并通过引入直接诉讼原则而缩短获得赔偿的环节或时间。1969年clc的缔结过程中，在讨论到是否要规定强制保险制度时，缔约国之间曾有过激烈的争论。德国、希腊、挪威属于反对一派；美国、法国和其他一些国家则坚持如果公约没有强制保险，公约便形同虚设，这是实现船东严格责任的必要设置。事实证明，在油污责任的承担中，强制保险制度发挥了无法替代的作用，比如，单船公司导致油污时，如没有强制保险，受害方往往无法得到足额赔偿，从而使船东的严格责任失去意义。所以以后的1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns)和2001年《燃油公约》也规定了强制责任保险制度。
我国加入1992年clc后，海事局在2000年下发了《关于我国国际航线油船执行1992年clc的通知》，凡在我国登记的载运2 000吨以上散装货油的船舶，必须按照1992年clc的规定参加油污保险或取得其他财务保证，并办理和持有我国海事局签发的《油污损害民事责任保险或取得其他财务保证证书》才准从事船舶货油运输。在上述领域实行强制责任保险，不仅有助于保护环境侵权受害人的赔偿利益，而且有助于保护环境侵权人的利益，增强其治理环境污染或者控制环境污染的能力。对于2000总吨以下的小吨位散装货油船舶更是如此，因为这些船舶的所有人的抗风险能力相对较小；同时，小吨位船舶往往因设备简陋，应变能力差等原因造成污染事故的频率高，强制保险制度可在船舶所有人无力赔偿时，保障油污受害方的利益，有利于保护海洋环境。
目前交通部正在起草《水路货物运输管理规则》(以下简称“管理规则草案”)，拟针对从事沿海液货危险品和旅客运输的船舶引入强制责任保险制度。“管理规则草案”第6条规定：“经营者为其船舶到有关交通主管部门办理《船舶运输证》时，应当提交有效的保险凭证、担保合同……《船舶运输证》的有效期不得超过保险合同或担保合同的有效期保险合同或担保合同到期后，经营者应及时续保或办理新的保证，并换领新的《船舶运输证》。”可见，没有进行强制责任保险或取得财务保证的船舶将没有资格从事沿海液货危险品和旅客运输。这无疑将有力地推行强制责任保险制度。
四、海上强制责任保险需要解决的理论问题及建议
(一)海上强制责任保险的范围
鉴于1969年clc公约在世界范围内所取得的重大成就，使许多人意识到第三方强制责任保险对于保护受害第三方、维护社会稳定的重要性，要求将第三方强制责任保险从油污、危险货物造成的损害扩及到沉船打捞、海上旅客人身伤亡等领域之内。
将所有的环境侵权行为、人身伤害行为都纳人责任保险的范畴无疑是最理想的。但一项法律制度的实际效果，既与其法律规范的完善程度有关，更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。例如，1992年clc将油污责任规定为强制保险的范畴，具体包括：(1)污染造成的灭失或损害；(2)采取预防措施的费用；(3)采取预防一措施造成的进一步灭失或损害；1996年hns将有毒有害物质的毒性或危害性造成的损害赔偿责任列为强制保险的范畴，具体包括：(1)污染损害；(2)人身伤亡(包括船员及其他第三方)；(3)运输这些物质的船舶之外的财产的灭失或损坏；(4)预防措施所产生的费用；(5)上述损失所造成的进一步的灭失或损害。
对于一般责任保险而言，如船东货损责任、罚款责任、绕航责任、偷渡责任及由于赔偿协议产生的责任等，由于其承保的事故责任较轻且范围较广，而且在司法实践中难以执行的情况并不多见，因此法律不宜将其——纳人强制保险的范畴之内。
可见，强制责任保险与非强制责任保险直接体现了立法者价值取向——哪一方的利益应当受到特殊的保护。其基本衡量标准为，对存在涉及到公共利益的、高度危险的突发性环境侵权行为和人命安全责任应采取强制投保方式。对于其他保险，仍应尽量维护“契约自由”，采取自愿投保方式。
“管理规则草案”第5章第1条对于强制保险的范围规定为：“客船运输经营者应当以客船为单位对该船舶上发生的旅客人身伤亡赔偿责任进行保险或者取得责任保证。液货危险品船舶运输经营者应当以船舶为单位对该船舶产生的船舶赔偿责任进行保险或者取得责任保证。”笔者认为，在客船运输中，只能将本船旅客人身伤亡责任规定为强制责任保险的范畴，在液货危险品船舶运输中，只能将由于液货危险品本身所导致的人身伤亡、环境污染与财产损害责任规定为强制责任保险的范畴。
(二)谁是投保人
在航运实践中，船舶的所有者与经营者两者的身份经常是分开的。船舶所有人也经常将船舶以光租的方式交给承租人来经营。究竟谁应该成为强制责任保险合同的投保人?“管理规则草案”只规定是“经营者”。但“经营者”却是一个非常广泛而难以界定的概念，已有很多学者对其进行论述，但至今没有统一的观点。根据我国《海商法》，承担旅客人身伤亡及货物灭失损坏的责任主体是承运人与实际承运人。2002年《雅典公约》议定书第4条之2“强制保险”规定有义务进行责任保险的主体是：“实际履行全部或部分运输的承运人”，而该议定书第1条定义1（c)项规定：“‘实际履行全部或部分运输的承运人’系指实际承运人，或者如果承运人实际履行运输，系指承运人。”似乎，投保强制责任保险的主体应为承运人、实际承运人。但有观点认为承运人、实际承运人的概念系海上旅客运输合同下的概念，属于民商法律概念的范畴，不宜在行政法规中将其规定为义务主体。但应当对“运输经营者”做出定义，建议将“运输经营者”限于船舶所有人以及光船承租人，不包括定期、航次以及其他方式的船舶承租人。另外，“管理规则草案”第43条要求船舶运输经营者光船租赁船舶从事本条例规定的船舶运输经营活动时，应当向经营者所在地的有关交通主管部门申请办理《船舶运输证》。光船出租人应当向原《船舶运输证》的发证机关办理注销手续，并交回原《船舶运输证》。这对于加强对强制责任保险的监管具有重要的意义。
(三)有资质的保险人
目前保险公司、船东互保协会都有资质提供强制责任保险。强制责任保险条款需要由保险监督机构进行严格地审批。因此，海事主管部门没有必要核实保险公司或船东互保协会的资质。
目前国内还不允许外国保险人提供上述的强制责任保险。向国外保险公司投保本条例草案所规定的强制保险，直接违背《保险法》第七条规定：“在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保。”另外，在中国无分支机构的外国保险公司所提供的保险，在执行上也将存在很大的困难与障碍，因为其他国家并不会直接承认中国法院判决的效力。
中国保险监督管理委员会于2002年2月4日“关于境外船东互保机构承保国内航行油船油污损害责任保险问题的复函”中对海事局答复如下：(1)《保险法》第10条规定：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”《海洋环境保护法》第“条规定：“按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定”。该规定提出建立船舶油污保险，但并未明确要建立船舶油污损害赔偿责任强制保险制度。因此，根据《保险法》的规定，要建立船舶油污损害赔偿责任强制保险制度，应由国务院制定相关行政法规。(2)《保险法》第五条规定：“经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务。”同时，《保险法》第六条规定：“在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保。”《海洋环境保护法》第66条规定建立船舶油污保险制度，而船舶油污保险属于商业保险业务，因此，从事国内沿海油品运输的船舶投保油污损害赔偿责任险，应当向国内经营商业保险业务的保险公司投保。(3)境外船东互保机构未获许可，不得在中国境内经营船舶油污损害赔偿责任保险业务，否则即属非法从事商业保险业务活动。
(四)制定合理的限额
1992年《油污损害民事责任》,1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hn5), 2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》都规定即使所有人或者经营人丧失了责任限制，保险人还可以享受限制。制定合理的责任限额，要考虑对受害方的救济程度、航运企业的承受能力以及我国目前经济发展水平等方方面面的因素。修改1974年《雅典公约》的过程中，挪威工作组提出，严格责任制项下的责任限额为每名旅客35万特别提款权；强制保险责任限额为每名旅客35万特别提款权；承运人一般性的责任为每名旅客50万特别提款权。该建议大大超出了我国国际海上旅客运输业的承受能力，与我国目前的经济发展水平相距甚远。至今1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns),2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》我国都没有参加。
我国交通部科学研究院已负责对我国船舶油污损害赔偿机制对策和实施办法的研究，提出了《船舶油污保险办法(征求意见稿)》，并向各地相关部门征求意见。其中关于责任限额，《船舶油污保险办法(征求意见稿)中规定：“1.海船(1)可持久性油类不超过500总吨(含50。总吨)的船舶为200万元人民币；超过500总吨的船舶，除第1项所述的数额外，每增加1吨位单位，增加1000元；但是，此总额在任何情况下不超过1000万元。(2)非持久性油类，赔偿责任限制为可持久性油类的1/202。内河船舶(1)可持久性油①不超过100总吨(含100总吨)的船舶为50万元人民币；②101至200总吨(含200总吨)的船舶为100万元人民币；30201至500总吨(含500总吨)的船舶为150万元人民币；④超过500总吨的船舶，除第②项所述的数额外，每增加1吨位单位，增加1000元：⑤但是，此总额在任何情况下不超过500万元。(2)非持久性油类赔偿责任限制为可持久性油类的1/20”可见，此种责任限额的方案是在海事赔偿责任限额之外单独规定最低的责任限额。
“管理规则草案”第3条规定：“经营者为每艘客船办理的责任保险或保证，其保险或保证的金额不得低于法律、行政法规规定的承运人对每名旅客人身伤亡的责任限额乘以该船舶证书核定的载客定额。经营者为每艘液货危险品船舶办理的保险或保证，其保险或保证金额不得低于法律、行政法规规定的相应海事索赔责任限额。对法律、行政法规没有规定责任限额的内河液货危险品船舶，其保险或保证金额不得低于相应吨位海船的海事索赔责任限额。”可见，“管理规则草案”并没有对强制责任保险的保险金额做专门规定。笔者认为此种规定较为可取。因为沿海运输船舶的海事赔偿责任限额(客船还应考虑其旅客人身伤亡责任限额)是固定的，不存在因为适用法律不同而变化的问题。对于保险人来说，既然其在任何情况下都可以援引责任限制，则其承担的责任的最高限额是固定的。而法律既然出于保护受害人的考虑，也不应设定低于该责任限额，因此，保险人的责任限额规定为：“强制责任保险人根据保险合同支付的赔偿金额不得低于法律、法规规定的海事或其他赔偿责任限额”比较合理。
(五)直接诉讼能否对抗船东互保协会的“先付原则”
赋予受害人对责任保险人或财务保证人直接诉讼的权利无疑是强制责任保险实现其目标的有利保障。1992年《油污损害民事责任公约》,1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns),2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》议定书都确立了受害人可以直接对保险人提起诉讼的原则。
我国《海事诉讼特别程序法》第97条规定：“船舶油污损害的受害人不仅可以向肇事船舶所有人提出赔偿请求，也可直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出赔偿请求。”①该条规定显然没有对油污责任保险做强制和非强制的区分。从该条文的文义进行解释，即使对于非强制的轻质货油和燃油损害，也可以向其保险人提起直接诉讼。在目前提供此类保险的多数是船东互保协会，而船东互保协会的章程中一般都含有“会员先付”的条款，因此，“会员先付”条款能够对抗直接诉讼?
这实际涉及两个层面的问题：(1)强制责任：保险是否可以默示一个条件，即受害方可以对保险人直接提起诉讼?(2)如果法律规定可以直接诉讼，则“会员先付”条款是否一定无效?笔者认为，理论上讲，强制责任保险不一定必然要求直接诉讼的制度存在，但对保险人的直接诉讼作为强制责任保险发挥其作用不可缺少的保障，已被设立有强制责任保险制度的公约所接受。因此，在强制责任保险中，即使不对直接诉讼做出明文规定，在条文的阐释中也不必默守“合同相对性”的成规，应认为受害人有默示的直接诉讼的权利。毕竟，同强制责任保险对“契约自由”的干涉程度相比，直接诉讼并未真正地侵犯船东互保协会的权益。而且责任保险合同作为被保险人转嫁风险的一种做法，不能等同于普通合同。
当然，此种默示的直接诉讼的权利应与完善的船东互保协会的抗辩权利范围体制相配合。例如，允许船东互.保协会抗辩损害是船东的有意的不当行为所造成；在任何时候不丧失责任限制；可以享受被保险人对受害人的抗辩等。因此，直接诉讼及保险人的抗辩权利范围可以同时作为强制责任保险定义的一部分。
在法律允许直接诉讼的情况下，应该认为可以对抗“会员先付”的条款。否则，1992年《油污损害民事责任》,1996年《国际海运有害有毒物质污染损害赔偿责任公约》(hns), 2001年《燃油公约》和2002年《雅典公约》中的直接诉讼制度岂非成为空谈?从实践中看，对于此种索赔一所提起的诉讼，船东互保协会也并未援引“会员先付”条款来抗辩。但问题在于“fanti”案和“patre island”案。
中英国上议院认为虽然受害方可以直接起诉船东互保协会，但“会员先付”的民事条款仍然有效。其理由是二货主代位取得的权利不能比船东优越，而且《第三方法案》所指的可转让的权利仅指船东已取得的权利。船东并未满足“会员先付”的条件，因此船东向保赔协会索赔的权利在其破产时已“冻结”。货主不能以“自己支付自己”或以“不可能”为借口来“激活”该权利。尽管货主提出的衡平性的补救不无道理，但衡平性原则的效力不能高于民事条款的效力。同时由于“会员”条款并非针对发生某种情况(被保险人破产)而产生效力，故不属于法律规定的无效条款。上议院还否定了附条件权益转让的观点，认为只有被保险人已取得的权利才可以转让。这样“会员先付”条款的效力被英国法院最终确定下来了。上述两案例也就成了谈及“会员先付”原则的效力及对保赔协会直接诉讼时总被引用的案例。可见，在英国法下，非强制责任保险的受害人根据《第三方法案》所取得的直接诉讼的权利仍不乏“代位”的理论基础。其与强制责任保险制度下所赋予的直接诉讼相比仍要受到很多的限制。例如：(1)首先要取得对会员的胜诉判决或裁决；(2)会员船东因无力清偿而破产；(3)可能受船东互保赔协会的章程当中仲裁条款的约束。
可见，强制责任保险对传统法律制度的突破从根本上是因为国家认为有必要对特殊的受害群体进行特别的保护。若局限于合同严格的相对性，就难以抵达该制度的宗旨所在。正如上议院在上述“fanti”案和“patre island”两案的辩论当中，法院实际做了一个所谓的让步：“先付原则”在人身伤亡索赔的案件中应是无效的。所以，在考虑到对特殊的受害群体的保护时，传统的法律原则很有可能被打破。
如前面所述，如果强制责任保险制度本身就默示受害人可以直接诉保险人，那么“管理规则草案”就没有必要增加直接诉讼的内容。那么“管理规则草案”作为行政法规去规定民事权利义务的质疑就可以避免。如果此种默示的原则并不存在，直接诉讼即使在强制保险的特殊制度下也需要立法明文确立，那么我国有关油污损害、危险品损害和旅客人身伤害的保险立法中就必须明确规定直接诉讼制度，包括保险人可以援引的抗辩、责任限制以及要求被保险人加入诉讼等。有学者提出颇具建设性的折中方案，其可行性值得我们研究：客船或液货危险品船舶经营者申请办理《船舶营运证》时，除了向交通主管机关提交责任保险或保证凭证外，还应提交从保险人或保证人处取得的承诺书，在该承诺书中保险人或保证人明确承诺受害人有直接诉讼的权利。当然该方案无法解决保险人的责任限制问题。因为保险人或保证人即使在承诺书中声明其在被保险人或被保证人丧失责任限制的情况下也有权援引责任限制，此种自己赋予自己权利声明很难对受害人产生效力。看来责任限制的问题仍需要法律进行明确规定。此外，保险人要求被保险人参加诉讼的权利也很难因为承诺书中的声明而被法院认可。
笔者认为，如果上述两种方案皆不可取，“管理规则草案”中可以先不规定直接诉讼的内容，暂时报请最高人民法院对直接诉讼的法律含义进行司法解释，以解决实践中的急需，然后再对有关沿海液货危险品及旅客运输的法律进行完善，将强制责任保险的内容予以添补。
(六)强制保险人的抗辩
1992年clc第7条第8款、2001年《燃油公约》第7条第10款对直接诉讼情况下，强制保险人或财务保证人享有的抗辩作了基本相同的规定。其抗辩包括：即使船舶所有人丧失责任限制，保险人或财务保证人仍可援用有关的责任限制。他们还可以进一步援引船舶所有人本人(承运人)有权援引的抗辩(船舶所有人已破产或关闭者除外)。除此以外，保险人或财务保证人还可以提出抗辩，主张船舶污染损害是由于船舶所有人有意的不当行为所造成，但不得援引他在船舶所有人向他提出的诉讼中他可能有权援引的任何其他抗辩。另外，保险人在任何情况下均有权要求船舶所有人参加诉讼。
我国《海事诉讼特别程序法》第97条有关直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人提起诉讼的规定中存在的最大问题不在于程序法中规定了实体的权利，而是没有规定保险的责任限制权利和抗辩。《海事诉讼特别程序法》的司法解释对该问题也未做任何澄清。以至于有人根据《海商法》第206条的规定认为，如果被保险人无权援引责任限制，则保险人也无权援引责任限制。这显然会使保险人处于非常危险的地位。因此，这一法律漏洞需要尽快填补。
“管理规则草案”中保险人的抗辩实际也属于直接诉讼制度中的问题，所面临的困境即为在该行政法规中是否可以规定民事权利和义务。此处不再赘述。
(七)参加强制保险的船舶是否允许被扣
当发生损害事故时，一方是否还享有扣船或要求提供额外的担保的权利?有观点认为扣船和提供担保的目的就是为了保证债权债务的实现，船方如果已经投保了强制保险，保险人就可以保证债务的履行，受害方不能就此进行扣船。笔者认为该观点值得商榷。因为船舶扣押应属于程序法的问题。能否对船舶进行扣押会有扣船公约或法院所在地法进行调整。而且在事故突然发生时，受害人在扣船之前可能无法详细知道船舶参加强制责任保险的情况。另外，扣船申请人也要考虑是否方便诉讼或择地起诉的问题。况且，通过扣押船舶迫使保险人尽快出来应对，并取得足够的可执行的担保，对受害人来说当然是很好的选择。因此，即使船舶参加强制保险，并不影响受害人申请扣押船舶的权利。
五、结论
笔者认为，海上强制保险作为一种特殊的商业保险，其在保护海洋环境，保护人命安全及补偿受害人方面发挥了重要作用。当前构建我国水路液货危险品运输及旅客运输的强制责任保险制度已势在必行，但其范围应仅限于对存在涉及到公共利益的、高度危险的突发性环境侵权行为和人命安全责任。强制责任保险制度应该有默示的直接诉讼及充分的抗辩权；不宜单独规定保险人的最低责任限额；参加强制保险的船舶应允许被扣押。
